汪玉凯

现任中国行政体制改革研究会副会长国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授国家信息化专家咨询委员会委员  中国人民大学国家社会发展研究院学术委员会委员北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院、东北大学工商学院博士生导师

提高互联网治理能力的体制性思考

随着互联网的快速发展及其向各领域的广泛渗透，互联网的治理问题越来越成为国内外广泛关注的焦点。党的十八大以来虽然我们在这方面作出了一系列重要举措，但由于互联网管理体制机制方面的问题依然突出，直接影响互联网治理的成效，威胁国家安全和社会稳定，应该引起高度重视。
一、国际互联网治理，正处在认识升华阶段
政府应该如何治理互联网，到目前为止世界似乎还没有形成统一的共识。2005年联合国互联网治理工作组曾提出了互联网治理的“工作定义”，即“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。这一工作定义大体可以理解为政府与社会“共同治理模式”，但其最大问题是内涵不很清晰，甚至有些模糊。其后国际社会对互联网治理不断探索，提出了多种治理结构和模式：如“自发治理模式”（强调通过市场力量建立互联网运行的规则和秩序）、“自治和共治模式”（强调参与主体要自律，政府可以将某些事务授权私营部门负责，目前的美国为该模式的代表）、分散治理模式（主张治理结构应该分层，在不同层次的治理单位之间分权）以及公共导向的政府干预模式（强调政府在互联网治理中应该扮演主导角色）等。
作为拥有网民最多的国家，我国在参与联合国网络工作组的初期，就曾提出了“政府主导，各方参与”的主张。但目前对互联网治理争论最大也在于政府在这一治理结构中的角色定位。总体而言，虽然反对政府介入互联网管理的声音依然不小，但越来越多的国家和公众意识到政府介入并主导互联网治理的重要性。按照《信息社会突尼斯议程》的规定，涉及互联网的公共政策问题的决策权属国家主权。也就是说，在互联网国内治理方面，各国可以根据自己面临的特定问题、需要和特点而自行其是。这意味着，各国完全可以依据实际情况，构建既适应互联网发展世界潮流、又符合本国国情的网络治理体制机制。

互联网治理的内容涉及诸多领域：主要包括互联网基础设施和资源管理、网络使用与安全问题、知识产权以及电子商务、技术标准、互联网发展以及互联网的信息内容管理等。其中分歧较大的主要集中在三个方面：一是在技术标准方面。由于西方国家的标准制定更多地基于市场竞争，因此互联网有关标准的制定很大程度上被认为应当由技术专家、商业公司和民间机构来主导，政府不应过多干预。然而，在中国这样的发展中国家，出于国家利益和安全的考虑，以及政府在标准制定工作中的主导地位，与互联网有关的技术标准也成为政府公共政策的关注重点。二是互联网重要资源的管理问题。由于历史原因，互联网地址和域名的分配，由美国政府授权，在美国注册，其他国家无问责权。因此，互联网重要资源的国际共管成为国际治理的一个核心问题。三是网络信息内容的治理问题。由于国际社会缺乏基本的共识，因此，目前没有纳入国际治理的关注范围之内。然而，在许多国家，这一问题显然是不容忽视的甚至是极其重要的。在中国，信息内容治理是一个极具挑战性的问题，理所当然地纳入政府互联网治理的范围。
二、中国互联网治理的体制弊端，亟待解决
经过多年的实践和探索，我国在互联网治理方面逐步形成了自己的特色，产生了积极成效。为了强化对互联网以及信息化的有效管理，党的十八大后中央成立了以习近平总书记为组长的网络安全和信息化领导小组，组建了相应的办事机构，这对从全局加强互联网治理的领导提供了重要保障。目前最大的问题是，在中央顶层领导下面，还缺乏一套完整统一、有效的治理体制和机制，“九龙治水”的局面没有实质性改变。以网络安全管理为例，在中央层面涉及十多个部门，既包括综合部门，也包括一些专门性部门。前者如中办、国办、国家安委会、中宣部、网信办、工信部、公安部等；后者如国务院新闻办、法制办、安全部、国家保密局、新闻出版与广电总局等。如果再加上一些网络治理的支撑机构如国家信息网络安全检测中心等就更多了。上述现象说明，从表面上看，我们似乎已经形成了一个有多部门参与互联网治理的体系，但这些机构如何有效的协调运作，似乎并没有解决。面对互联网技术和应用的飞速发展，我国现行管理体制的弊端也日渐显现，其核心是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。与此相联系，随着互联网媒体属性越来越强， 网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。特别是面对传播快、影响大、覆盖广、社会动员能力强的微客、微信等社交网络和即时通信工具用户的快速增长，加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。

互联网治理的体制弊端，不仅使政府部门间难以形成合力，导致人力、财力的浪费，消弱了政府对互联网治理的成效，而且也会助长争夺扯皮推诿等部门利益。因此，在新的形势下探索互联网治理的新体制新机制，显得尤为紧迫和重要。
三、完善互联网治理体制机制的几点思考
对于互联网的治理，党的十八届三中全会确立了坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，提出了加大依法管理网络力度，完善互联网管理领导体制的路径和目标，为我们构建完善的互联网治理体制机制指明了方向。
第一，确立互联网治理的新思路。在整体思路上，变以往的消极管制、被动应对为积极开放、主动应对。在首届世界互联网大会上，习近平总书记在贺信中提出了共同构建“和平、安全、开放、合作”的网络空间，建立“多边、民主、透明”的国际互联网治理体系的主张。虽然总书记的这些论述主要是针对国际互联网治理的，但其中的一些重要元素如安全、开放、透明等，也应该适应国内的互联网治理。按照这一思路，在保障网络安全的前提下，把互联网真正打造成一个安全、开放的平台，逐步构建起一个积极、有效、透明的国内互联网治理体系。通过“开放平台，管好内容”两条路径积极应对，实现对互联网的有效治理，回应社会的关切。
第二，完善互联网治理的领导体制。在领导体制上，要在中央网络安全与信息化领导小组的统一领导下，以中央网络安全与信息化领导小组办公室（国家互联网信息办公室）为纽带，优化互联网治理的结构，从根本上改变多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高的局面。具体来说，就是要通过职能整合和职责重构，形成对互联网关键节点的有效治理。
一是要对拥有互联网管理的相关部门和机构，进行新的职能划分和职责边界的界定。按照相同和相近的事项由一个部门管理的原则，构建详细的权力清单、责任清单以及网络信息化投入的资金使用清单，以此建立部门间的互联网治理职责体系。如果再加上面向互联网、IT企业的负面清单，就可以通过这四张清单，构筑起体制内外相结合的互联网治理框架。
二是抓好四个关键领域的节点治理。按照网络安全、网络信息内容、信息化推广应用以及信息化基础设施和资源等四个关键领域，将相关机构进行归类，建立专业委员会，在中央网络安全与信息化领导小组统一领导下，由网信办（国信办）进行整体协调，明确相关的责任单位、参与单位，形成完整的运作规范和工作流程。
三是建立严格责任追究制，遏制部门利益。在机制上，要突出严格执行，令行禁止，最大限度地抑制和克服网络治理中的部门利益，建立严格的责任追究制和信息审计制度。
四是在中央网络安全和信息化领导小组下面，设立权威的中央网络安全与信息化专家咨询委员会，对涉及国家互联网治理以及信息化的重大问题提供决策咨询服务。
第三，树立法治思维，坚持依法治网。引导党政机关和公职人员树立法治思维，确立依法治理的工作方式，做到从技术到内容、从日常安全到打击犯罪都要依法进行，形成互联网管理合力，确保网络正确运用和安全。同时要坚持在以法治网面前 人人平等的原则，不管是互联网的监管者、参与者，都要通过法律规范其权力、义务、责任和利益，任何违反法律的行为都要受到追究。按照这一思路，建议一方面要加快有关互联网管理的立法进程，改变无法可依、执法不严甚至执法违法的现象，另一方面还要对已有的法律法规进行必要的修订和完善，使之更符合形势发展的要求。
第四，构建互联网敏感信息内容的预警系统。鉴于互联网信息内容管理的复杂性和敏感性，在内容管理方面除了坚持依法管理之外，还可以借助大数据、云计算等新技术，构建互联网敏感信息内容的预警系统，在不同的党政机构之间实现资源共享，以此为基础建立跨部门的协同机制，提高政府应对网络事件的快速反应能力和处置能力。
第五，创新互联网治理新格局，动员社会力量共建共治。由于互联网渗透到经济社会的各个领域，参与主体众多，覆盖面广，因此，在互联网治理方面，必须广泛动员社会力量、民间组织、企事业单位乃至网民个人广泛参与。从政府来说，既要严厉惩治各种网络违法犯罪行为，又要保护各方参与主体的合法权益。从其他参与主体来说，严格自律，按照法律法规参与和表达，就能在维护互联网的良好秩序方面发挥正能量。从未来发展趋势看，只有通过政府与社会良好的合作和共治，形成强大的合力，才能真正除弊兴利，使互联网更好地造福于人类。

汪玉凯，《提高互联网治理能力的体制性思考》，汕头大学学报·网络空间研究，2016年第4期，第3-5页。

中图分类号：G20   文献标识码：A

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