ICANN@十字路口:驾驭IANA职能管理权移交
2017-03-06 17:03:25
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ICANN@十字路口:驾驭IANA职能管理权移交

徐培喜

摘要:互联网治理辩论拥有多条线索和多个论坛。近年来,最显著的线索是关于IANA职能管理权移交的辩论。从2014年3月美国商务部NTIA宣布计划移交IANA职能管理权,到2016年3月全球多利益相关方社群提交移交建议,再到2016年9月30日移交正式完成,整个过程获得大量关注。本文主要回答了以下三个问题:(1)谁是从2014年到2016年这个移交过程中最重要的决策人物?(2)如何理解ICANN新章程?(3)美国内部针对移交问题为什么出现了如此多的争议?为此,本文作者采访了三位跟移交问题有关的关键人物:劳伦斯•施特里克林、史蒂夫•戴尔比安科、戴维•格罗斯,以便增强对ICANN过程的理解,促进中国社群当下对此问题的辩论。

关键词:ICANN;IANA职能管理权;移交;关键人物

中图分类号:G20  文献标识码:A


交不交与何时交:一波三折

2012年和2013年发生的两大事件具有分水岭的性质,煮沸了互联网治理和网络安全这锅水,成为NTIA移交决策的催化剂:国际电信世界大会构成了美国单边主义网络政策的倾覆点,斯诺登泄密事件则激化了美国产业部门和安全部门的利益矛盾。

加之美国政府本来就有私有化IANA的初衷,2014年3月14日,NTIA最终宣布将放弃互联网关键职能的管理权,准备将其移交给“全球多利益相关方社群”。NTIA要求ICANN定移交计划,并且设定了众所周知的四个移交条件。NTIA尤其强调,移交计划要强化多利益相关方模式,不能以政府间组织或政府领导的组织取代当前NTIA扮演的角色。

NTIA宣布的这个决定非常重要,广受讨论,以至于在中国社群中,“3•14决定”成为耳熟能详的名词。2016年3月17日,ICANN向NTIA提交了移交计划。移交计划由两部分组成:《IANA管理权移交方案》和《加强ICANN问责制的建议》。前者由“IANA管理权移交协调小组”起草,后者由“加强ICANN问责制跨社群工作小组”起草。

2016年6月9日,NTIA公布审核意见,表示ICANN提交的移交计划满足了此前设定的条件,表示如果贯彻并完成移交,有助于确保私有部门在跟互联网技术结构有关的决策中继续保持领导地位,避免一些外国政府以美国政府的特殊地位为借口主张应该由政府控制互联网域名系统。

2016年8月16日,NTIA宣布不再延期现有合同。在写给ICANN新任总裁兼CEO马跃然(Göran Marby)的信中,美国商务部助理部长、NTIA局长施特里克林(Lawrence Strickling)表示:“如果不出现重大阻碍,NTIA将允许IANA职能合同在2016年10月1日到期后自动失效。”②重大阻碍暗指美国国会休会期结束之后有可能采取阻挠移交的新举动。

果然,2016年9月8日,从总统竞选中失意退出的共和党参议员克鲁兹(Ted Cruz)腾出手来,宣布将升级他此前的抵制行为,全力阻碍这次移交。在美国内部,分别以施特里克林为代表的主张移交派和以克鲁兹为代表的阻碍移交派之间的冲突日益激化。主张移交派包括奥巴马政府、美国产业界及其行业组织,阻碍移交派主要包括传统基金会等保守智库、国会保守势力。

2016年9月14日,在美国参议院司法委员会听证会上,两人为代表的主张移交派和阻碍移交派彻底摊牌,NTIA局长施特里克林和德克萨斯州参议员克鲁兹之间的冲突无以复加,克鲁兹当场表示按照联邦法律可以将施特里克林送进监狱,施特里克林也忍无可忍再不必忍,表示对克鲁兹指控的莫须有的罪名感到“义愤填庸”。

2016年9月16日,克鲁兹为首的11位美国共和党参议员发表联合声明,要求民主党参议员加入他们,阻挠10月1日即将发生的移交。同一天,美国国务院三位负责信息和网络事务的高官联合发表文章,支持马上移交。此刻,距离移交仅剩两周的时间,一切迫在眉睫。

克鲁兹在国会的游说并未成功,他发动的最后一击发生在9月29日,德克萨斯州等美国四个州的总检察长向联邦地区法院提起诉讼,列举了这次移交将导致美国资产流失等一系列罪状,并要求法院发出临时禁令阻止移交。但是,请求在最后一刻被驳回,美国政府跟ICANN签订的IANA职能合同如期失效。参议员克鲁兹穷尽了所有手段施加阻挠,在最后一刻仍然败下阵来。

整个过程一波三折,充满戏剧性。交不交?何时交?立即移交?延迟移交?稍微延迟?长期延迟?这些悬念一直在不同的阶段以不同的方式占据着公众的注意力。整个过程具有高度的仪式感,宛如一场好莱坞电影。作为核心观众,ICANN社群成员身在其中,感同身受,持续观看了两年半的时间,在9月30日合同到期日,终于等来期盼已久的消息:美国放弃IANA职能的管理权。

交给谁:国际电信联盟Vs.全球多利益相关方

包括中国在内的许多发展中国家都希望国际电信联盟在全球互联网治理中发挥更大的作用,甚至主张由其接管ICANN,那么美国为什么极力反对国际电信联盟(ITU)接管ICANN?而是主张交给全球多利益相关方社群?

广泛而言,美国政府移交管理权的主要动机是为了实现ICANN的私有化(去政府化),维护产业界在全球互联网治理中的主导地位,避免全球互联网在斯诺登泄密事件之后走向分裂,避免一些国家联合起来重新建立一个跟ICANN平行的组织,遏制各国实施数据本土化政策的潮流。美国尤其竭力避免联合国或者其下属ITU等政府间组织接管互联网或者在互联网治理方面发挥更大的作用。所以,在四个移交条件中,强化多利益相关方模式是条件之一,同时,NTIA还专门强调,不交给政府间或政府领导的组织。相较而言,在各种讨论中,这个条件被提及的次数最多。

受访人施特里克林表示在过去十年里,关于互联网治理的主要辩论焦点就是仅仅由政府来监管,还是由多利益相关方来监管。美国政府一贯支持由多利益相关方来监管。但是,施特里克林也表示在美国也有人出于政治上跟奥巴马政府作对的动机反对多利益相关方模式。奥巴马的这些政敌认为,IANA职能管理权移交之后,实行多利益相关方模式会导致威权政府接管互联网。施特里克林则认为,这些人的看法没有事实依据。

有趣的是,不管是诸如克鲁兹等反对移交的人,还是诸如施特里克林等做出移交决策的人,都从不同的视角出发,或多或少地将中国作为假想敌。2016年9月14日,在美国参议院司法委员会听证会上,克鲁兹连续多次炮轰ICANN新任总裁兼CEO马跃然,要求他表态是否赞成中国是互联网的敌人。不管是马跃然,还是施特里克林,都不赞同克鲁斯的说法,指出中国有6亿互联网用户,但是也都表示,如果这次移交失败,美国将严重失信,对多方的支持会减少,中国的主张会获得更广泛的支持。

受访人戴尔比安科主要担心ITU的投票原则,他认为ITU奉行一国一票原则,以这种方式通过的规则或条约会极大地威胁美国利益,伤害美国产业界的利益。他表示:“根据这种投票模式,ITU的任何成员国,不管多小,都拥有一票。而商业力量、民间团体、技术社群,这些互联网的缔造者,却在ITU没有任何投票权利。所以,毫无疑问,我所在NetChoice组织的所有成员公司,都极力反对将ICANN纳入联合国体系。”

受访人格罗斯担心则担心三个方面的内容。一是政府可能出于宗教因素、政治因素或公共道德等原因,来限制信息自由流通。二是由国际政府间组织接管全球互联网治理可能会限制创新的发展。他认为许多国家无法适应技术的飞快发展,试图减缓这一过程,或者设置一些阻碍。三是经济方面的原因,可能会加大获取信息的难度。

整个过程具有高度的仪式感,宛如一场好莱坞电影。作为核心观众,ICANN社群成员身在其中,感同身受,持续观看了两年半的时间,两个起草小组的流程和建议:“ICG-管理权”和“CCWG-问责制”

从2014年3月14日到2016年3月10日,针对如何满足NTIA的条件,全球各方进行了为期两年的辩论,最终向NTIA提交了由“IANA管理权移交协调小组”或“IANA-管理权”(ICG-Stewardship)起草的《IANA管理权移交方案》和由“加强ICANN问责制跨社群工作组”或“CCWG-问责制”(CCWG-Accountability)起草的《加强ICANN问责制的建议》。

对于“ICG-管理权”这个协调小组来说,这个为期两年的流程至少涉及到“NTIA-ICANN-ICG-OC”(美国商务部电信和信息管理局-互联网名称与数字地址分配机构-IAN管理权移交协调小组-运营社群)这四道分包流程。

首先,NTIA要求ICANN召集全球各个利益相关方提出移交计划。然而,为了满足NTIA的移交条件,ICANN协调13个社群的30名代表成立“IANA管理权移交协调小组”(中国CNNIC主任李晓东为30名代表之一)。接着,IANA管理权移交协调小组动员三大运营社群献计献策:“域名社群”(ICANN的支持组织和咨询委员会,SO和AC)、“号码资源社群”(地区互联网注册管理机构,RIR)以及“协议参数社群”(互联网工程任务组,IETF)。

然后,各个社群根据各自职能通过自身流程响应ICG的要求,编制提案。在三大社群各自编制提案的过程中,又重新复制这个征询意见的流程。例如,“域名社群”设立了跟域名有关的跨社群工作组,提议成立一个新的独立法律实体——“移交后IANA”(Post-TransitionIANA),作为ICANN旗下的附属机构,跟ICANN订立合同,负责跟域名有关的运营。

“CCWG-问责制”这个工作组也大致经历了相似的流程。2014年12月,“CCWG-问责制”工作组召开了第一次会议。到了2016年3月,工作组已经开过209次会议,打过404小时电话,写过12430封邮件。在最后的建议中,工作组也提议成立新的法律实体——“赋权社群”(EC)。根据加州法律,赋权社群将拥有任免ICANN董事会成员或重组董事会的权力。

“赋权社群”由ICANN五个支持组织和咨询委员会组成:地址支持组织(ASO)、一般会员咨询委员会(ALAC)、国家和地区名称支持组织(ccNSO)、通用名称支持组织(GNSO)以及政府咨询委员会(GAC)。ICANN的章程被修改,使赋权社群具有以下权力:(1)拒绝ICANN董事会提出的运营计划、战略计划以及预算方案;(2)批准对基本章程的修改;(3)拒绝对标准章程的修改;(4)启动具有约束力的独立审核程序;(5)拒绝董事会关于IANA功能审核的决策。

此外,“CCWG-问责制”工作组还进一步限定了ICANN的自身使命,在最大程度上避开意识形态、内容管理等最具争议的话题。美国最担心ICANN在脱离美国政府的直接监管之后会擅自改变自身作为一个技术组织的定位,防止ICANN扩大自己的责任范围。工作组明确界定ICANN的使命,表示ICANN的使命是保证互联网的独特标识符系统的稳定和安全运行,并且必须严格按此执行,不能管制使用这些独特标识符的服务和内容。

在核心价值观部分,ICANN依靠市场机制来促进和维护域名系统市场的健康竞争环境。在关于ICANN价值观的陈述中,第5条将民间组织、技术社群、学界、用户跟企业一起归入到私有部门当中。ICANN核心价值观第5条:“ICANN植根于私有部门,包括企业利益相关方、民间团体、技术社群、学界以及用户,同时也应该意识到政府和公共机构负责公共政策,适当考虑政府和公共机构的公共政策建议。”

在通向2016年3月ICANN第55届马拉喀什会议的过程中,关于政府咨询委员会(GAC)权力的辩论非常激烈。此前,ICANN旧章程第11条第2节第J款这样论述政府咨询委员会和ICANN董事会的关系:在政策的制定和采纳期间,应该适当考虑政府咨询委员会在公共政策问题上的建议。如果ICANN董事会想要采取行动的事项跟政府咨询委员会的建议存在冲突,那么ICANN董事会应该告知政府咨询委员会和相关政府不采纳建议的原因。此后,政府咨询委员会和ICANN董事会应该开展及时有效的沟通,寻求双方皆可接受的办法。③在ICANN新章程中,政府咨询委员会的权力被严格限制。“CCWG-问责制”工作组为了争取美国政府移交监管权,所提出的建议不仅符合NTIA设定的框架,即不能以政府领导的组织或政府间组织取代当前NTIA扮演的角色,而且还完全吻合美国参议院提出的细节要求。

2014年7月31日,美国桑恩(John Thune)和卢比奥(Marco Rubio)两位参议员曾给ICANN董事会主席克罗克(Steven Crocker)写过一封信。信件从三个方面具体指出如何限制政府在ICANN的权力:(1)不允许拥有投票权利的政府代表进入ICANN董事会;(2)政府的作用通过政府咨询委员会落实,限定为咨询层面;(3)修改ICANN章程,只有在政府咨询委员会获得全体共识的情况下,才可向ICANN董事会提建议。

“CCWG-问责制”工作组的建议激起不少政府代表的激烈反弹。在通向ICANN马拉喀什会议过程中,涌现出来一个由零散的16个国家组成的准联盟来对抗这个会削弱政府权力的条款。这些国家包括法国及其带领的前法属殖民地国家(贝宁、几内亚、马里、刚果)与巴西/阿根廷率领的南美、拉美、加勒比国家(智利、多米尼加、巴拉圭、秘鲁、乌拉圭、委内瑞拉)。

俄罗斯加入这个立场毫不让人惊讶。俄罗斯指责ICANN改革并无新意和诚意,仍是一个西方的组织。中国大致采取了战略模糊的方法,并没有加入这个阵营,而是保持作壁上观的态度。16国松散阵线指责多利益相关方社群对各国政府的敌视态度,认为政府在当前ICANN治理结构中所起到的作用太小,主要列举了四点让他们非常不满的内容:

第一,政府通过政府咨询委员会在ICANN只能扮演咨询的角色,而其他实体则可以通过起草政策建议扮演决策角色。第二,政府无法参加ICANN提名委员会(NomCom)来决定ICANN董事会、国家和地区名称支持组织(ccNSO)、通用域名支持组织(GNSO)、一般会员咨询委员会(ALAC)的领导职位,而ICANN内部的其他咨询委员会(AC)和支持组织(SO)却可以这样做。第三,政府不能进入ICANN董事会,而所有其他咨询委员会(AO)和支持组织(SO)可以直接或通过提名委员会的方式选举董事会成员。政府咨询委员会仅能做到在ICANN董事会任命一个不具有投票权利的联系人。第四,ICANN董事会可以轻易地抵制政府咨询委员会的建议(董事会内部60%的多数票即可抵制政府咨询委员会达成全体共识的建议),相较而言,通用域名支持组织(GNSO)仅以66%多数票通过的决策建议(PDP)需要在董事会获得高达三分之二的多数票方能抵制。

由此可见,各国政府和政府咨询委员会的权力在ICANN缩水的程度有多高。法国政府代表对此表达了巨大失望和不满,认为这将导致政府在ICANN被彻底边缘化,从而为“GAFA”(谷歌、苹果、脸书、亚马逊)等美国产业利益集团让路。②法国与ICANN之间的矛盾积攒已久,法国认为自己在“wine”或“vin”(酒)等顶级域名上拥有巨大产业利益,而ICANN在落实这些域名时拒绝认可它们的地域性。为了抗议ICANN的这种做法,法国甚至升级到抵制欧美《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》谈判的高度。

移交过程中的关键人物:移交条件制订者和扩充者

如上所述,2014年3月14日,NTIA宣布要将IANA职能的管理权移交给“全球多利益相关方社群”,并设定了四个条件。受访人施特里克林是设定条件的人。NTIA要求ICANN根据这些条件制定移交计划。美国通过何种途径来影响独立制定移交计划的两个工作组?美国如何确保ICANN在既定轨道上运行?如何确保ICANN在未来不会出现伤害美国利益的重大变动?

美国政府相信美国产业界在ICANN的影响力。美国产业界在ICANN的代表所做的事情甚至超过了NTIA所能料想的范畴。美国互联网行业组织NetChoice执行总裁戴尔比安科不仅仅追求确保ICANN所提出的建议满足NTIA的四个条件,甚至从社群的整体利益出发设定了问责制流程,限制ICANN董事会的权力,避免ICANN失控。设定问责制流程既非NTIA的初衷,更是曾经遭到ICANN董事会的抵制。

在连续六个任期中,戴尔比安科一直担任ICANN“商业利益相关方社群”(Business Stakeholders Constituency)的政策主席。早在美国政府宣布移交之后的首次ICANN会议上(ICANN49,新加坡,2014年3月23-27日),他就提出了一整套“压力测试”机制。

压力测试(StressTest)这个词是个软件工程专用词汇,用来测试系统潜在的弱点和风险,程序员出身的戴尔比安科突发奇想,将这个方法应用于ICANN的制度设计当中。他本人提出了这个“创意”,经过社群的讨论叠加,竟然发展成36个压力测试类别和规模,成为问责制工作组的关键思想基础,连NTIA和ICANN董事会也忍不住提出了自身版本的压力测试。

如上所述,在ICANN旧章程中,如果政府咨询委员会(GAC)要向ICANN提建议,只需在政府咨询委员会内部达成“大多数共识”(Majority Consensus),ICANN董事会必须对这种建议做出回应。在修改之后的ICANN新章程中,在政府咨询委员会内部,不管要向ICANN董事会提出任何建议,都需要事先在委员会内部达成“全体共识”(Full Consensus),而ICANN董事会只需要达到60%的票数就能抵制政府咨询委员会的建议。

本来,将这个写入章程,看似就“万事大吉”了,但是戴尔比安科更进一步为下列情况未雨绸缪,如何确保规则的稳定性?如何应对ICANN董事会或者他人未来重新改写这些规则?压力测试用来检测各种可能性,要么封堵漏洞,要么当异常事情发生时做出恰当的反应。戴尔比安科设计了“压力测试18”(StressTest#18),应对政府咨询委员会“复辟”的可能性,一旦政府咨询委员会未来咸鱼翻身,在ICANN重新扩大权力,可以激活一些程序进行应对。戴尔比安科提出的预防机制包括独立审核政策和法庭仲裁。这里最为关键的内容是将这套机制镶嵌在美国加利福尼亚州法律的框架之内,如果背离了既定的规则和章程,那么社群可以激活加州法律关于非盈利公司的规定来确保贯彻。

针对这个压力测试的讨论结果,既进一步重申限制政府咨询委员会在ICANN中的权力,还能保障未来出现异常情况时做出明确的应对。“压力测试18”因此演变成世界上许多国家政府最深恶痛绝的内容。在访谈中,戴尔比安科虽然拒绝承认政府在ICANN的权力缩水了;但在其他场合,他曾经宣布:“毫无疑问,政府或政府咨询委员会,在移交过程中失去了权力。”

关于移交的美国国内争议:美国产业界Vs.美国安全界

既然交出监管权能够更好地保护美国产业界的利益,为什么美国参众两院、强硬派智库仍有人极力反对移交或主张长期搁置移交?

既然交出监管权能够更好地保护美国产业界的利益,既然苹果、微软、谷歌、因特尔等美国跨国科技企业都支持移交,既然几百家名不见经传的、但富有活力和创新精神的美国中小微互联网企业都支持移交,NetChoice、i2Coalition、ITI、互联网治理联盟等美国科技领域产业组织也都支持移交,都认为这样能够保护互联网的完整性和兼容性,有利于互联网经济的发展,避免世界其他国家政府过多染指全球互联网治理,那么为什么这次移交仍然在美国产生了如此巨大的争议?为什么美国参众两院、强硬派智库仍有人极力反对移交或主张长期搁置移交?

这里的背景是“网络军工复合体”在美国的崛起,并且跟美国产业界的利益发生了冲突。这个崭新的利益集团涉及美国情报承包商、强硬派智库、传统军工承包商、以及国会之间的复杂互动关系,是美国传统军工复合体所确立的新的增长点,是美国军工版本的“互联网+”,地位之高,堪比一些中国的国企。

伊拉克和阿富汗战争之后,美国传统的军工复合体的产能严重过剩,亟需寻求新的经济增长点,后来将建立在冲突的基础上的盈利模式延伸到网络空间,属于意料之中的事情。美国战略与国际问题研究中心、兰德公司、传统基金会等强硬智库、洛克希德•马丁公司、波音公司等老牌军火商、博思艾伦咨询公司等政府情报业务承包商、美国国防部、国土安全部、中情局、联邦调查局、国家安全局等政府部门以及急于保护并制造新的就业岗位的国会议员们,相互扶持,联手行动,试图在网络安全领域开掘出新的矿脉。

这个利益集团的组织方式主要建立在政府——军工亲缘关系的基础上,当人们在思考互联网治理问题的时候,往往忽视了这个产业的存在。提起美国产业界,人们更容易想起来谷歌、亚马逊、脸书等企业,但并不熟悉美国军工部门和情报服务提供商。

跟美国产业界所经历的巨大技术变革相似,美国情报界在奥巴马任期也经历了一场信息革命。美国国安局的“2012年-2016年通讯情报战略”指出,通讯情报收集方式正在经历颠覆性的变革,从传统时代的任务式途径转换为符合信息时代特征的系统式路径。该战略指出当下正处于“通讯情报的黄金时代”,追求“在任何地点、任何时间、从任何人”那里收集通讯情报的能力。

美英情报部门在情报收集领域早已完成范式转变。仅美英联合实施的“监听现代化项目”就获得了为期三年、高达10亿多英镑的资助。博思艾伦公司是斯诺登曾经效力的公司,该公司剥离了利薄的商业咨询业务,成为一家纯粹的政府业务承包商。早在2013年财年,博思艾伦公布营收就已经达到57.6亿美元,其中50多亿源自政府合同,13亿美元直接来自美国几大情报机构。

对于军工界来说,网络安全产业,以及未来的网络空间战备产业,盈利前景无限,拥有百亿甚至千亿的规模,跟美国产业界的相关成分相比,并不逊色多少。在影响美国国会方面,这个利益集团拥有跟美国产业界平分秋色、甚至更高的地位。在世界上树立中国作为网络空间的假想敌,也主要是这个利益集团的所作所为,并构成了它们存在的理论基础。

斯诺登泄密事件源自这个利益集团的内部,严重损害了美国信息产业界的世界声誉,造成了产业界巨大利润损失以及更多的无法计算的隐形损失,造成了美国产业界和安全部门之间较为深刻的裂痕。在这个背景下,美国产业界均支持美国政府交出IANA职能的管理权,可以理解为一种撇开嫌疑的自保自救行为。两大利益集团在美国国内所进行的博弈甚为激烈,世界各国与美国之间的网络安全争议在某种程度上仅仅是美国内矛盾的一种外溢效应。


ICANN@ Crossroads: Driving the Transfer of IANA Functions

XU Pei-xi

Abstract:The Internet governance debates take many routes and happen in many forums. The most salient thread in recent years involves a process from the March 2014 NTIA announcement about the transfer of IANA functions stewardship from U.S. government to global multi-stakeholder community, to the March 2016 proposals at ICANN55, and then to the final successful transfer on September 30, 2016. The article answers mainly three questions: 1) Who are the most important decision makers on the way from 2014 to 2016? 2) How to make sense of the new ICANN bylaws? 3) Why have there been so many political disputes over the handover of IANA stewardship in the U.S.? Three leading figures most closely involved in the transfer of IANA functions were interviewed: The Honorable Lawrence E. Strickling, Mr. Steve DelBianco, and Ambassador David A. Gross. The results of the interviews constitute a timely contribution to the understanding of both the ICANN processes and the relevant debates in China.

Keywords: ICANN; IANA Functions Stewardship; Transfer; Key Figures


徐培喜《ICANN@十字路口:驾驭IANA职能管理权移交》 汕头大学学报·网络空间研究,2016年第6期。

中图分类号:G20 文献标识码:A

作者简介

徐培喜:中国传媒大学新闻传播学部副教授、 硕士生导师。中国传媒大学博士、芬兰坦佩 雷大学副博士。 研究领域为国际传播、互 联网政策、网络安全等。

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