三位关键人物评述管理权移交
2017-03-07 15:56:18
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三位关键人物评述管理权移交

劳伦斯•施特里克林史蒂夫•戴尔比安科戴维•格罗斯

中图分类号:G20   文献标识码:D

继斯诺登泄密事件之后,IANA职能管理权移交问题进一步延伸了全球互联网政策大辩论。在这个关键的时间节点下,深入解读移交背景过程、ICANN机制和流程以及政策和产业影响,无疑具有特别的意义。就此,本文作者采访了三位关键人物,就IANA管理权移交问题进行讨论。他们是:美国商务部助理部长、美国商务部电信和信息管理局(NTIA)局长施特里克林(Lawrence Strickling)、美国互联网行业协会NetChoice执行总裁、ICANN“商业利益相关方社群”(Business Stakeholders Constituency)政策主席戴尔比安科(Steve DelBianco)、以及美国全球传播政策前谈判大使、美国互联网治理联盟(Internet Governance Coalition)领袖格罗斯(DavidA.Gross)。

时间:2016年6月28、29、30日

地点:芬兰赫尔辛基ICANN56


IANA管理权移交的三个背景材料
1998年:ICANN私有化本来就是美国的初衷
联网数字分配机构)职能,从1998年ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)成立之初已经可见端倪。1998年以来,NTIA一直以协议方式授权ICANN管理IANA职能。ICANN成立之初,美国政府就将自身作用定义为一个临时客串的角色,因而2014年宣布将尊重初衷,放弃管理,具有合理的理由。ICANN成立之前,域名系统的管理主要由美国南加州大学科学家帕斯特(Jon Postel)一人承担。
帕斯特是互联网创始人之一,在此领域广受尊敬。1998年去世之前,帕斯特建议成立ICANN这个非盈利机构承担他担当的责任。美国政府接受了这个建议,以协议形式将IANA职能交由ICANN管理。而在美国商务部1998年6月10日发表的政策陈述中,承诺将最终放弃协议,移交管理权,让私有部门在域名系统管理中承担领导作用。私有部门主导、大市场小政府本来就是美国的立国之本,更是克林顿时代的经典药方。
2012年:国际电信世界大会构成了美国单边主义网络政策的倾覆点
随着互联网渗透到各国人民生活的每个细节,世界各国日益关注全球互联网治理,也日益不满美国在此方面的垄断地位。及至2012年12月,国际电信世界大会(WCIT)在阿联酋召开,世界各国开始公开挑战美国,因为互联网治理议题,各国分裂为冷战对峙以来的两大阵营。WCIT会议讨论缔结新版《国际电信条约》,各国核心分歧是加强还是弱化政府/政府间组织在全球互联网治理方面的作用。多数发展中国家主张加强政府的作用,而多数西方国家主张削弱政府的作用,由市场力量主宰网络空间。俄罗斯在这次会议上递交提案,要求在新版国际电信规则中全面增加关于互联网治理的核心内容。如果按照这个提案缔结新条约,那么国际电信联盟的确会架空ICANN在互联网治理上的作用。
新版《国际电信条约》的14个正式条款丝毫没有体现俄罗斯提案,只字未提“互联网”这个美国认为的禁忌词。但作为一个妥协方案,WCIT会议起草了“培育有利环境,实现互联网更大发展”的决议草案,要求各成员国在国际电信联盟的多种不同论坛,阐明其在国际电联职权内的与国际互联网相关的技术、发展和公共政策问题上的立场。该决议草案仅仅是邀请国际电信联盟在互联网治理领域发挥自己的作用,并无不同寻常之处,但正是针对这个决议草案的表决过程分裂了大会。美国及其加拿大、澳大利亚等铁杆盟友风声鹤唳,强烈要求删除该决议草案,针对该草案的去留,出现了中国等89个国家签署新条约,而美国等55个国家拒绝签署的对峙与分裂局面。这次会议构成了美国单边主义互联网政策的倾覆点,要求美国改变此前的单边主义的做法,安抚各国各方、尤其是中间的摇摆国家。
2013年:斯诺登泄密事件激化了美国产业部门和安全部门的利益矛盾
2013年6月以来,斯诺登泄密事件持续发酵,加深了美国和美国盟友、美国情报部门和美国产业界之间的裂痕,在某种程度上摧毁了它们之间的互信与默契,成为压倒骆驼的最后一根稻草。美国国家安全局对全球互联网基础设施进行肆无忌惮的监控,严重损害了美国产业界的利益,引爆了美国产业部门和安全部门的矛盾。产业界要求美国政府全面整顿监控体系,并且“率先垂范”,限制政府在网络空间的行为,带动其他国家政府做出类似的举动。
美国产业界对美国情报部门的“棱镜”项目大都知情,但是并不熟悉美国国安局竟然还通过“上游”项目从海底光缆和基础设施上直接截取情报,因而广受震撼。2013年12月9日,美国在线、苹果、Dropbox、Facebook、谷歌、LinkedIn、微软、Twitter以及雅虎九家科技公司签署给美国总统和国会议员的公开信,表示政府监控行为远超所需,亟待改革,敦促美国政府率先进行改革。此后爆发的“苹果Vs.FBI案”虽然看起来是像做秀,但实则可放在这个背景下进行考察。美国虽然并非通过ICANN来控制网络空间,从斯诺登泄露的内容即可看到这一点,但是ICANN却一直以来就是各国政府抱怨美国的着眼点和发力点。
专访美国商务部助理部长劳伦斯•施特里克林(Lawrence E.Strickling):

互联网治理由政府说了算,还是由多利益相关方社群说了算

采访时间:2016年6月30日 采访地点:芬兰赫尔辛基ICANN56

徐培喜:您在2014年3月14日做出重要决定,将IANA职能的监管权(oversight)从美国商务部移交给全球多利益相关方……

施特里克林:更正一下,我们不用“监管权”(oversight)这个词。我们用“管理权”(stewardship)。对于我们来说,这两个词有巨大差别。但是,许多人仍然使用监管权这个词。

徐培喜:差别在哪里?

施特里克林:我们并不对ICANN的活动进行任何形式的日常运营监管。1998年,我们被赋予管理权,致力于私有化域名系统。但是,我们从来就没有被赋予域名系统的管理职责。监管这个词带有强烈的日常管理的含义,这从来不是我们的职责所在。

徐培喜:这两个词之间存在巨大差异?施特里克林:在我们看来,是的。徐培喜:好的,关于这次管理权的移交,有人说这是一个一直以来就持续的过程,不可避免。但也有人说,这件事具有突发性,是因为斯诺登泄密事件造成的。

施特里克林:前者说的对。这是一件一直以来就计划进行的事情。如果我们追溯1997年到1998年的文件,美国政府那个时候就已经做出决定,打算将域名系统(DNS)交给商业利益主体。1998年,我所在的部门NTIA,就已经受时任美国总统所托,开展私有化工作。所以,早在1998年,就有明文表示要进行当下正在做的事情。关键问题在于,移交前要完成两件事情。一是ICANN作为一个机构要走向成熟,可以脱离美国政府独立管理域名系统。二是国际社会要理解并接受互联网治理的多利益相关方模式。当我们2014年宣布计划进行这次移交的时候,这表明这两方面取得了进展。我们认为,ICANN机制已经足够成熟,美国政府的这个特殊角色不有必要。我们还认为,国际社会对多利益相关治理机制的支持也日益扩大。这些便是所有的素,都发生在1998年到2014年,是一个持续年的过程。

徐培喜:您设定了四个移交条件。其中您其强调,不能以政府间组织或政府领导的组织取当前NTIA扮演的角色。为什么最后附加的这个款后来被如此多地讨论和强调?

施特里克林:至少在过去十年里,关于互联网治理的主要辩论焦点就是由政府说了算,还是由多利益相关方社群说了算。美国政府一贯强烈支持多利益相关方治理模式。所以,我们不希望,这次IANA职能移交破坏多利益相关方模式。我们清楚地表态,社群提交的移交计划必须保证,不能由政府间组织或某个政府取代这个过程。我们尤其需要让美国政府和国会里的人明白,这次移交不会导致政府接管互联网。

徐培喜:现在,很多东西都被写入ICANN的新章程。您有没有觉得政府在ICANN机制里的权力被边缘化了?

施特里克林:不是这样,政府在ICANN的权力基本上保持原样。发生的事情是:章程具体规定了政府如何向ICANN董事会提建议,以及在何种情况下董事会必须考虑政府的建议。所以,当下的操作是,如果各国政府在政府咨询委员会(GAC)就某个建议达成全体共识,董事会就必须考虑、回应政府的建议。这些动作如今都在章程中得到了明确规定。眼下,就是如此。未来,政府有可能寻求在ICANN扩大自己的权力,美国国会不希望存在这种可能性,我们要回应国会的关切。

徐培喜:在摩洛哥召开的ICANN第55届会议上,针对政府咨询委员会在ICANN的权力受到限制,法国政府为什么表达了巨大的不满?

施特里克林:我觉得你得去问法国。

徐培喜:是跟.wine这个顶级域名的争议有关系吗?

施特里克林:你得去问他们。我个人不想猜测。

徐培喜:俄罗斯对ICANN的总部设在加利福尼亚州表示不满。ICANN作为一个非盈利组织将总部设在加州有什么含义?

施特里克林:ICANN总部总得在一个地方。事实上,问责制流程建立在加州法律的基础之上。如果将ICANN从加州挪走,就失去了问责制方面的所有保护。所以,在ICANN新章程中加入总部必须位于加州这个条款,能够落实社群在问责制方面的期许。总体上来讲,我觉得这个方面的争议没有实质的意义。管辖权是一个独立的问题,如果你不是美国人,最重要的事情是哪国法律适用管辖你跟ICANN的争议,应该去哪个法庭解决争议。在这些问题上,都是属于可以跟ICANN单独约定的问题,不受ICANN总部在加州这个事实的影响。所以,如果你作为一个中国公民想要跟ICANN订立合同,完全可以约定利用中国法律和法庭管辖纠纷,跟ICANN总部设在加州不矛盾。当人们在提及管辖权争议的时候,主要的争议点是哪国法律和法庭适用。人们担心会被迫在加州法庭依据加州法律打官司。但事实上,情况并非他们想的那样。这里有三个不同的问题。公司位于哪里?适用什么法律管辖公司和别人之间的纠纷?去哪个法院保护你的权利?这些问题必须区分对待。最后两个问题是当下ICANN工作流程二当中正在讨论的问题,社群希望加强对ICANN的监督问责。

徐培喜:我还以为必须依据加州法律解决争议。

施特里克林:并非必须这样做。这取决于ICANN和其他人之间的合同约定。

徐培喜:您觉得这次移交会顺利发生,还是会出现延迟?

施特里克林:现在,合同会在9月30日过期。华盛顿内部的政治讨论正在关注这个问题。有些国会议员不希望看到移交。参议员克鲁兹(TedCruz)建议通过立法阻止移交。我们会看到他能否成功通过立法。这会影响时间安排。同时,ICANN必须完成一些事项,例如,签完跟IANA职能客户之间的合同。在合同失效之前,还需要完成其他一些事情。但是,几周前,6月9日,我们已经完成了对移交计划的审核,并认为符合移交条件。这是一件具有里程碑意义的事件。

徐培喜:为什么这次移交出现了这么多争议?您动身来赫尔辛基参加ICANN第56次会议之前,就在6月25日,克鲁兹参议员给您写了公开信,指责您领导的NTIA违反联邦法律,使用联邦资金处理放弃监管权问题——他使用的是监管权这个词——如何理解他的这种指控?

施特里克林:这是在玩政治。这是错误的。我已经回复了这封信,告诉他错在何处。我们正在做的事情不仅没有违反联邦法律,而且,是国会指示我们对移交计划进行评估。有些人为了达到自己的政治目的,不惜扭曲事实。这就是政治。这些指控毫无事实依据。

徐培喜:在几次听证会上,传统基金会(Heritage Foundation)的政策分析人员在这个问题也表达了跟您完全不同的想法,您如何看待?

施特里克林:我不知道他们为什么要扭曲事实。你必须亲自问他们。

徐培喜:美国是不是有不少人,根本不理解或者反对多利益相关方模式?

施特里克林:坦率地讲,我不理解这些人反对这件事的动机。只要他们觉得是奥巴马政府的建议,就一定要反对。但是,这些反对移交的人根本没有依据事实进行认真的分析。这些人所抛出的言论,无非是说威权国家会利用这个机会控制域名系统。但事实根本不是这样。也有可能他们知道自己是错误的,但仍然坚持这样认为。我无法猜测他们的动机,但是他们的指控没有事实依据。

徐培喜:为什么NTIA要选在NETmundial会议之前宣布IANA职能管理权移交的计划?

施特里克林:时机成熟了。同时,我认为,如果在那个时候宣布,会对会议有所帮助,人们有了一件可以展开讨论的事情,最后证明这的确是一件好事。所以,我觉得这促进了在巴西发生的讨论。不过,抛开这一点不说,移交的时机已经成熟。

施特里克林(Lawrence E.Strickling)美国商务部助理部长、美国商务部电信和信息管理局(NTIA)局长,做出移交的主要决策者,2009年随着美国总统奥巴马的当选入职,在美国商务部负责互联网政策、宽带、域名问题,是美国政府对口ICANN的主要负责人,因为移交问题,在美国政界处于风口浪尖。


专访ICANN新章程的关键设计师史蒂夫•戴尔比安科(Steve DelBianco)

采访时间:2016年6月29日  采访地点:芬兰赫尔辛基ICANN56

徐培喜:您曾经写道各国政府日益痛恨美国政府在IANA职能管理权方面扮演的特殊角色,并且认为斯诺登泄密事件是压倒骆驼的最后一棵稻草……

戴尔比安科:我的确说过这些。是,相信我,斯诺登泄密事件跟域名系统(DNS)没有任何关系。许多国家都干监听监控的事儿,都跟域名系统没有关系。监控是通过截取通信来实现的。域名系统与此无关。这些事儿被人为地炒作起来,这样,那些痛恨美国政府特殊角色的政府可以实现自己的政治目的。关于IANA职能管理权的去留问题,本来包括中国在内的其他政府并不怎么在意,但是巴西把斯诺登泄密事件拎了出来,宣称这是他们的关切,这件事情才引起大家的注意。斯诺登泄密事件还为一些国家实施数据本土化提供了动机。对于NetChoice的成员公司来说,这些都是非常头疼的问题。在这个语境下,有一种观点认为,早点儿放弃IANA职能的管理权或许会软化一些要求数据本土化的立场,还可避免联合国接管美国政府的特殊角色。放弃美国对IANA职能的管理权,便具有吸引力。但是这个特殊角色并不会消失,取而代之的是全球多利益相关方社群。

徐培喜:美国政府放弃对IANA职能的监管,这是一个一直以来就持续的过程,还是说具有很大的突发性?

戴尔比安科:这是一个加速了的变化过程。本来,IANA职能合同在2018年会自然到期。按照这个逻辑,我可以想象,ICANN和美国政府那时会自问:我们是否还需要这种安排?我们是否应该移交给别人?斯诺登泄密事件影响的只是移交的时机,没有斯诺登,这件事情最终也会被提起来。

徐培喜:那么,为什么诸如巴西、南非、印度、中国、俄罗斯等国家倾向于将其移交给联合国体系?

戴尔比安科:他们喜欢联合国及其旗下的国际电信联盟(ITU),是因为他们适应了这个体系。在联合国体系下,国家不论大小,都有一票。一些根本不关注某个ITU问题的国家有时会被说服选择某种投票立场,用来换取好处或在本国的投资。这种政治交易让产业界非常担忧。按照ITU的投票模式,产业界、民间团体、技术社群,这些互联网所有相关内容架构的缔造者,却在ITU没有任何投票权利。所以,毫无疑问,NetChoice所有成员公司,都极力反对将ICANN纳入联合国或其下属的ITU体系。

徐培喜:所以,不能让政府间组织接管IANA职能,成为NTIA制订的所有移交条件中的中心思想。

戴尔比安科:不完全是这样。NTIA的确说,不能由政府间组织接管IANA的三项职能。NTIA之所以这么说,是因为这是IANA职能的移交。我们这些社群成员却说,等一下,我们不仅仅要移交IANA职能,我们还要关注如何监督问责ICANN机构本身。一旦美国放弃监管IANA职能,美国政府就失去了对ICANN的控制。我们需要用别的东西来取代美国政府,这种别的东西不能是一家政府间机构,但同时又必须是一个实体。NTIA起初并没有想到这一点,它没有设计问责制流程。问责制流程是我们这些社群成员创立的。坦率地讲,ICANN董事会起初抵制这个流程,抵制设立一个独立的问责制流程。

在伦敦会议上,我们这些社群成员不顾ICANN董事会的反对,创造了问责制流程。NTIA支持我们这样做,国会也支持我们这样做,表示不能只移交这些职能,却不考虑加强问责机制。原先,美国政府有能力将IANA职能从ICANN机制中剥离出来,美国政府可以利用这种能力约束ICANN。一旦美国政府和ICANN之间的合同不再存在,便意味着没有人能够约束ICANN,因为ICANN跟行业协会不同,ICANN不是一家成员制机构,在成员制机构里,成员可以解雇领导,我所在的NetChoice成员就可以解雇我,但是在ICANN机制中,ICANN成员无法挑战ICANN董事会的决定或解雇董事会。ICANN成立之时,成员就不拥有这种权力。于是,我们所做的,就是将这项权力加进ICANN机制中去,这样可以确保ICANN机构服务于社群。后来,虽然我们并没有成功地使用成员制来改造ICANN,但我们找到了加州法律中的另外一种机制安排,叫做指定者模式(designator model),通过这种方式,拿回了不少权力。我们本来想要推动成员制模式(membership model),但是ICANN董事会强烈反对。2015年10月,曾经进入了一种进退两难的僵局。要么,问责制工作组(CCWG)强推成员制模式,同时明知ICANN董事会将抵制,要么,我们转变思路。后来,我们转变了思路,选择了指定者模式,既保住了成员制模式下的不少权力,也解决了ICANN董事会的一些担忧,他们曾经担心我们的个别成员具备突然发起法律行动的权力。

徐培喜:说到这里,我想重复一下您过去使用的那个特别生动的比喻,您利用汽车和司机的关系来比喻域名系统。您说我们可以通过汽车和司机的关系来理解这次移交。域名系统是一辆车,九十年代在美国设计和建造,汽车牌照上写着IANA。1998年,ICANN得以创立,作为指定的司机。车钥匙被交给了ICANN……

戴尔比安科:他们拿到了车钥匙,但是他们没有拿到车的所有权文件。通过IANA合同,美国政府持有所有权文件,文件包括名称、号码以及协议参数核心职能。18年以后,这辆车的司机展示出了足够的成熟度和能力。是时候让他们拥有这辆他们一直在开的车了。这就是IANA职能管理权移交所涉及的问题,就是交出所有权文件。在美国,我们管这些文件叫做title。当然,所有权并没有交给ICANN这家公司。由于在责制流程上所做的工作,所有权落到了社群,球多利益相关方社群,具体名字叫做赋权社(Empowered Community)。他们是这辆车的有者,就像是股东是公司的所有者,成员是行协会的所有者。赋权社群是ICANN的所有者。

徐培喜:往前追溯您提交给国会听证会的本,您在2014年4月听证会上提交的文件,不是就是您提出了那些场景和压力测试(Stress Test)?

戴尔比安科:是的。在2014年新加坡会议上,我提出了压力测试这种想法。我是一个程序员,在我编写的软件中,我经常使用压力测试,来检测异常使用状况。一般而言,你编写软件的时候,都是针对目标使用状况。但是,你必须针对异常的使用状况进行测试,用户可能绕过你设定的路径,不按照正常路数出牌,你要预期,当这种情况发生时,应该如何处置?极端使用状况是符合情理的,也是可能发生的。在软件上,需要应对这些情理之中的场景。在ICANN层面,我想使用同样的方法论。我创建了符合情理但不一定必然发生的场景,并测试新ICANN和旧ICANN会如何应对这些压力,当ICANN针对这些压力做出反应时,测试社群如何才能具备监督问责ICANN的能力,测试社群能否挑战ICANN的决定。这里,请注意,我设计这些压力测试,并不是为了防止压力本身的发生,而是为了保障当ICANN在针对这些压力做出反应时,对他所服务的社群负责任。有些人对这些压力测试存在误解,认为压力测试以及针对压力测试做出的反应,是为了防止压力的发生。

其实不能这样。压力就像一场金融危机一样,是会发生的。所以,要花心思思考ICANN会如何做出反应。比如,发生针对ICANN的黑客攻击,你的个人数据被披露。这类事情都是可以假定发生的,这里要做的,倒不是努力避免这种事情发生,而是思考ICANN会做出何种反应?这种反应是否负责任?所有这些压力测试尝试评估两件事情。今天的ICANN和明天配备了我们新的问责机制的ICANN如何对自身的行动负责任?跟当下的机制相比,新的机制是一样好还是更好?新的机制能否确保社群有能力问责ICANN?并挑战ICANN对场景的反应方式?

徐培喜:整个压力测试机制都是您的主意吗?在听证会上,您为什么把自己设计的“压力测试18”(Stress Test#18)单独挑出来说?并开玩笑称之为“臭名昭著的压力测试18”?

戴尔比安科:答案可以分成两个层次。我提出了压力测试的概念,并且写了最初的几个压力测试,先向国会提交了建议,然后又提交给ICANN。接下来,CCWG-问责制工作组流程启动了,许多其他人提出了新的压力测试建议。最终,我们得到大约40个。其中,有几个是NTIA建议的,有几个是ICANN董事会建议的。GNSO被内部人士独占怎么办?ccNSO排斥一些人加入怎么办?所以,压力测试的名单越来越长。通过这些压力测试,我们想要检测我们设计的那些跟问责有关的机制,比如,抵制某条章程条款的能力,批准根本章程的能力,挑战ICANN预算的能力,获取社群支持挑战ICANN决策的能力,解散某个ICANN董事会成员或整个董事会的能力。因此,我们研究了这些机制,也考察了已有的问责机制。我们对这些机制进行压力测试,来检验它们是否赋予了社群足够的可以挑战ICANN决策的能力。

“臭名昭著”是因为各国政府的抵制,他们不愿意做这个压力测试。我觉得这具有讽刺意味。你不能蒙上眼睛,假装压力测试并不存在。我早就注意到政府咨询委员会(GAC)具有修改决策规则的能力,如果绝大多数政府投票修改,就可以实现这一点。所以,他们有能力将全体共识原则,改为大多数共识原则,或者绝大多数共识原则。这意味着政府能够扩大自身对ICANN决策的影响力。所以,我就设计了压力测试18,应对政府改变决策方式的可能性。起初政府说,我们不会改的。但是,压力测试可不管这些,压力测试只考虑情理中这件事情是否会发生。政府无法否认这些事情发生的可能性。我并没有宣称这件事情必然发生,我甚至没有说政府有这样做的动机。但是,这件事得到了讨论。政府咨询委员会对更改决策方法进行了讨论,一些政府试图拥抱绝大多数或大多数投票模式,因为他们觉得政府咨询委员会内部很难产生全部共识通过的建议。

徐培喜:全体共识已经被写入章程。分离政策(Carve-out Policy)是什么意思?

戴尔比安科:让我们转向赋权社群,CCWG-问责制工作组认为,政府是互联网社群的一部分。政府拥有自己的网站,使用互联网沟通商业和公民主体,同时为公民提供公共政策保护。所以,政府自然应该成为赋权社群多利益相关方的一部分,我们热烈欢迎政府加入我们,我们也邀请其他咨询和支持组织加入我们。这件事跟政府咨询委员会(GAC)针对董事会的咨询角色没有关系。赋权社群是一个新的群体,既然GAC是其中的一员,那么他们当然会参与那里的决策。GAC拥有通过全体共识向董事会提建议的权力,这本来跟赋权社群里的事情没有任何关系,但是让我们假设一个场景,ICANN收到GAC关于某个政策的建议,董事会决定接纳这条建议,赋权社群可以挑战董事会,要求他不执行GAC的建议,如果赋权社群这样做了,那么在这种情况下,GAC作为赋权社群的成员,就不能阻挠赋权社群行使自己的权力。所以,分离政策就是考虑到了GAC建议被董事会采纳时,GAC不能同时在赋权社群阻挠其他社群成员展开针对这条建议的行动。

徐培喜:在摩洛哥召开的ICANN第55届会议上,针对GAC在ICANN的权力受到限制,法国政府为什么表达了巨大的不满?

戴尔比安科:让法国人生气的原因不仅仅只有分离政策这件事。我觉得跟压力测试18和分离政策都有关系。

我在众议院委员会的证词中引述了法国人说的话,是因为一些参议员认为这次移交给了政府太多的权力。我不赞成这种说法,所以我在证词中用整个第五部分解释为什么我们并没有给予政府更多的权力。我们创建了赋权社群,政府是赋权社群的一部分,但是,不仅政府如此,所有咨询组织(AC)和支持组织(SO)都是赋权社群的一部分。我们削弱了政府提出建议的能力,如果赋权社群内部要对GAC向ICANN董事会提出并被接纳的建议采取行动,GAC不能从内部进行阻挠。所以,我们在赋权社群中给了GAC相对应的地位,但同时削弱了GAC提建议的权力。所以,总体而言,我认为我们限制了而非提高了政府的权力。

徐培喜:我个人觉得政府在ICANN机制里的权力应该是被边缘化了。

戴尔比安科:我不赞成这种说法。我们并没有边缘化政府的权力。我们只是限制了他们的权力。他们的权力并没有被减少,也没有被增加,只是被限制得很紧。他们是多利益相关方社群中的平等成员。但是,在向董事会提建议这个特殊角色上,我们确实要求政府不能鱼和熊掌兼得,如果他们要降低共识原则的门槛,那就不能同时拥有这种特殊权力。

补充说一下管辖权问题。ICANN位于哪里,管辖权在哪里,这两个问题是相互独立的。管辖权是一种当ICANN的行为影响到别人时所产生的问题。例如,ICANN要求注册商在WHOIS系统上呈现完整信息。但是,诸如爱尔兰等国家的隐私法较为严格。爱尔兰便拥有针对跟ICANN签合同的这些注册商的管辖权。在这种情况下,爱尔兰法律凌驾于ICANN合同之上。如果一个国家觉得本国公民或自身利益受到了影响,便可以确立自身的管辖权,ICANN受此约束。

徐培喜:您认为这次移交会顺利进行,还是说会出现延迟?

戴尔比安科:现在章程已经就位了,我觉得在执行层面还有一些没有完成的工作。眼下,美国处于一个政治上比较敏感的时刻。美国总统候选人和国会表达了新的关切。在我证词的第五部分,我回应了这些关切。但是,考虑到当下的政治现实,延迟几个月也有可能,放在大选以后、下一任总统上任之前。如果出现这种延迟,那并不会伤害这次移交,同时还可以避免一些政治上的炒作,能够降低政治温度。

如果短期暂缓移交的话,也不会带来问题。短期暂缓移交最多是延期三个月。这不会危害这次移交计划,反而会保护其免受一些政治辐射。当然,我不是决策者,我只是当别人问起的时候捎带解释一下。这个方案可以承受吗?当然可以,不仅多利益相关方社群可以承受,美国政府和ICANN皆可承受。

徐培喜:那些希望长期搁置移交的人包括统基金会的研究人员。

戴尔比安科:是的。不过,称他们为研究员可能不够准确,他们是政策分析人员。他们望延迟两年移交,我完全不赞成。如果国会或美国政府做出延期两年的决定,会向世界传达好的信号,说明美国不信任多利益相关方社群提出的解决方案,说明美国并没有放弃IANA同的意图。这会唤醒联合国和ITU的兴趣,迈进美国政府穿的鞋子里(指接替美国政府当前所扮演的角色)。所以,我建议美国应该赶紧甩掉这双鞋,将IANA职能移交给全球多利益相关方。合同没了,联合国也就没有了任何抓手。记住,这三个层面:名称、号码以及协议参数社群。如果ICANN脱轨了,被政府或联合国俘获,名称社群能够拿回根目录(theroot)自行公布。根目录是一个两列、无数行的表格。这些人既然能够将它们编辑到一起,也能轻易地公布出来。互联网服务提供商(ISP)可以选择从他们那里拷贝根目录,也可以选择从ICANN那里进行拷贝。这件事非常容易做。第二是协议参数,互联网工程任务组(IETF),他们可以自行公布参数。他们不需要ICANN的帮助。第三是号码。地区互联网注册机构向各国的互联网服务提供商分配号码。ICANN实际上并不扮演特别重要的作用。所以,如果激发了不满,这三项IANA职能的客户社群具有单干的可能性。

戴尔比安科(Steve DelBianco)美国互联网行业协会NetChoice执行总裁,拥有19家会员公司。他代表美国产业界,先后21次在美国国会听证会上作证;在ICANN召开的56次会议中他参加了32次,在针对移交问题所设的管理权和问责制工作组中,他代表商业力量具体设计ICANN的新章程,维护产业界的利益,并获得显著成效。程序员出身,技术专家,熟知互联网治理。ICANN压力测试机制的缔造者和新章程的关键设计者。


专访美国全球传播政策前谈判大使戴维•格罗斯(DavidA.Gross):

IANA职能管理权的移交能让互联网更值得信赖

采访时间:2016年6月28日  采访地点:芬兰赫尔辛基ICANN56

徐培喜:关于2012年举办的国际电信世界大会(WCIT),您曾写道,本来这次会议的重点应该关注如何更新1988年电信条约,但俄罗斯、沙特阿拉伯、中国以及其他发展中国家却借此希望让国际电信联盟(ITU)参与到互联网治理中来,包括美国在内的55个国家对此表示不接受。为什么国际电信联盟如此不受美国政欢迎?

格罗斯:我并不这样认为。我不觉得国际电信联盟不受美国政府和美国业界的欢迎。国际电信联盟负责的事务非常重要。我觉得如果我们现在没有国际电信联盟,仍必须重新成立类似国际电信联盟这样的组织。它起着非常重要的作用,尤其是在处理跟频谱(spectrum)有关的问题上。因为国家之间存在边界,协调跨界无线电通信和频谱相关的问题是非常重要的,还有跨境移动通讯、卫星通讯等问题。卫星通讯也很重要,国际电信联盟负责将信号区段分配给企业和政府。我们需要有这样一个全球组织,来负责这些重要的事情。国际电信联盟在电信标准方面一直做得很好。与其他标准组织相比,国际电信联盟非常传统,它负责的是电信业务,而不是互联网业务,并且一直都做得很好。国际电信联盟在发展领域问题上做了卓有成效的工作,它关注发展中国家。美国政府和其他国家一直都对国际电信联盟给予很大支持。

但是,美国政府和ICANN都反对由一个政府间国际机构监管互联网,这并非仅仅针对国际电信联盟,任何国际机构都不行。互联网监管应该交给多利益相关方,就像ICANN那样。我们承认,在国内层面,各国政府都承担着各种监管职能,但是,在国际层面,国际机构不该有监管或控制互联网的尝试。这样做没有必要,同时也不利于互联网的发展。所以,我们反对扩大新版《国际电信条约》的管辖权,不希望国际电信联盟将手伸到互联网治理领域。今天,我们的立场仍是如此。不仅是国际电信联盟,任何国际组织,都不应该有监管互联网的权限。

徐培喜:如果沙特阿拉伯和其他发展中国家当时达到了他们的目的,又会怎样呢?

格罗斯:我们所担心的是,他们会借此来限制信息自由流通,限制创新的发展。

徐培喜:就ICANN内部机制而言,政府或政府咨询委员会(GAC)的权力已经被严格限制或边缘化,这是不是实现了您在信息社会世界峰会谈判中代表美国政府所提倡的市场主导模式,也就是说,市场主体在ICANN崛起?

格罗斯:我不认为这是市场主体的崛起,只是一种进一步的演化,并且让人们意识到,只有各个利益相关方都广泛参与,才能做出更好的决策。这是现在正在发生的事情。政府不应该独自控制互联网,市场不应该独自控制互联网,公民社会也不应该独自控制互联网。他们应当各司其职,携手合作。这样才能做出明智的决策。在新的IANA流程下,这是我们看到正在发生的事情。

徐培喜:您觉得这次移交会顺利进行,还是会出现延迟?

格罗斯:我对此很谨慎,但很乐观。9月30日之前我们会知道答案。国会有可能采取行动进行阻碍,但是国会必须通过立法方能成功。在美国体制下,做到这一点非常难。并不是说完全不可能,而是说时间很紧。所以,我觉得很有可能顺利移交,尽管可能会有所延迟。

徐培喜:这个过程为什么如此充满戏剧性?

格罗斯:我倒是能体谅这些波折。ICANN和IANA流程一直运转良好,至少从1998年开始是这样。互联网一直都很稳定、安全。所以大家很难理解,为什么要去改变一个运转良好的机制?为什么要做出改变?我本人的观点当然是,这次移交能让互联网更加稳定,更值得信赖。但是有人抱持“既然没有出问题那就维持现状”的心态,我也能够理解。这是一个很大的原因。另外,很多美国人无法理解,美国政府放弃了IANA职能监管权,但却没有得到任何回报。当然,在我看来,我们实际上并没有放弃什么,移交是一种积极的变革。但是,有人从心理上做出不一样的反应,我也能够理解。政治人士之间的分歧也由此体现了出来。这些分歧最终会有结果,但是这次移成为一件非常敏感的事情,这并不让人感到意外。

格罗斯(David A.Gross)美国全球传播政策前谈判大使,自从1990年代以来,多次代表美国政府参加关于互联网问题的谈判,次数记录至今无人超越。同时,格罗斯多次参加中美互联网产业论坛。教育世家出身,熟知ITU以及ICANN政策,代表美国互联网治理联盟(Internet Governance Coalition)的声音,该联盟由13家企业组成,包括AT&T、思科、Comcast NBCUniversal、脸书、GoDaddy、谷歌、Juniper网络、微软、西班牙电讯、迪士尼、时代华纳、福克斯、威瑞森通讯。


ICANN背景链接

ICANN(The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers)的全称是“互联网名称与数字地址分配机构”,成立于1998年,是一个非营利公益性国际组织,负责名称、数字、协议参数等互联网关键资源的管理,设有地址支持组织(ASO)、国家代码名称支持组织(ccNSO)、通用名称支持组织(GNSO)三个支持组织和一般会员咨询委员会(ALAC)、根服务器系统咨询委员会(RSSAC)、政府咨询委员会(GAC)、安全和稳定咨询委员会(SSAC)四个咨询委员会。

ICANN在程序上奉行自下而上、多利益相关方等原则,由各国政府、商业力量、民间团体共同决策。在代码即为法律的时代,这个机构对于维护互联网的稳定运行非常重要。ICANN每年在不同地区召开全球会议,该会议机制在程序上具有完整的开放性,任何人都可以注册参会。2016年9月30日,美国放弃了通过IANA职能合同对该机构的单边控制,使得ICANN获得了更多的独立性和社群支持。如今,多利益相关方模式不仅成为全球互联网治理的重要标杆,还影响了许多讨论全球问题的论坛。

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